资料图。

吃空饷的招数更是五花八门，除了像简老太一样吃“死人饷”、邱海山女儿吃“娃娃饷”、谢某吃“冒名饷”之外，“旷工饷”“病假饷”“多头饷”等应有尽有

记者王京仔“七岁上警校，十岁参加工作”，这一荒诞不经的求学求职之路，却白纸黑字地写在了邱某的档案中，而这正得益于她的父亲——河南省鹿邑县公安局原党委委员、政治处主任邱海山。

2011年，邱海山为了给年仅18岁还在上学的女儿提前准备一份工作，通过办理6个虚假户口和身份信息、篡改档案年龄、伪造毕业生分配手续等为女儿骗来了公务员身份、政法编制和长期工资。

4月13日，随着邱海山的落马，更牵扯出该公安局130多名民警长期不上班，“吃空饷”的现实。

此后仅仅3天，河南、山东两地再曝3例吃空饷事件，将舆论关注再度引向吃空饷这一“老大难”问题。

山东省单县原人大副主任孟庆魁安排未成年女儿进地税局吃空饷数十年;山东邹平县人民法院原党组副主任、副院长张同军违规将亲侄女调入法院，并让其三年内边读书边领工资;河南永城市公安局政治处原主任门建华通过资料造假让一双儿女成为了警察，儿女的出生时间仅相差一个月。

吃空饷案件为何频发?为何屡禁不止?在议论事件本身之余，吃空饷背后那些事更值得深思。

制度不完善

如无意外，古稀之年的简老太应该享受天伦之乐，安度晚年。然而，13年前的一个决定，却让她在78岁高龄走上了被告人席。

2003年1月1日，身为厦门市一企业退休职工的老伴卢某去世，简老太在悲痛之余却并未将老伴死亡的真实情况报告给相关部门单位，而是以老伴重病卧床、无法亲自到乡镇劳保所办理认证为由，骗取虚假证明，继续领取老伴每年固定发放的8000余元养老金。

这一隐瞒，就是11年。2003年3月11日开始至2014年4月4日历时11年间，简老太共领取卢某企业退休人员养老金16.5万余元。

2016年7月10日，福建省龙岩市永定区人民法院以诈骗罪，判处简老太有期徒刑二年六个月，缓刑三年，并处罚金人民币1万元，同时向其继续追缴未还的赃款。

“人已死，钱照拿”的事看似不可思议，却实实在在发生在我们身边;而“只拿钱，不干事”的美事更是不少机关和事业单位的人们及其亲属享受着的“福利”。

查阅各地纪检、人社等部门网站，不难发现2015年各地查获的吃空饷人数仍在四位数以上。仅湖北一省，2015年就清理吃空饷单位485个、吃空饷个人2965人，涉及追缴8700万元;仅兰州一市，2015年查处各类吃空饷人员44人，追回金额69.32万元。

而自2016年以来，法治周末记者根据百度新闻搜索不完全统计，被媒体曝光的吃空饷事件至少有30余起，遍布全国各地，同时存在于党政机关、学校、医院等事业单位和企业等各个行业。

吃空饷的招数更是五花八门，除了像简老太一样吃“死人饷”、邱海山女儿吃“娃娃饷”、谢某吃“冒名饷”之外，“旷工饷”“病假饷”“多头饷”等应有尽有。

2016年8月14日，江苏省泰州市人社部门应纪委巡视组要求检查发现，市级23个部门、单位的34人存在“在编不在岗”等变相吃空饷问题，其中：长病假23人、留职停薪4人、协议离岗3人、离岗创业1人、长期旷工1人、请假逾期不归1人、联系工作调动1人。

吃空饷的源头，中国人民大学法学院教授杨建顺将其归为一个“利”字，为了利而滥用公权力，弄虚作假;而在“逐利”和“滥权”的背后，其根本原因在于制度疏漏，财务、编制等制度不健全、不完善，“钻了制度不健全的空子”。

他举例，我国目前的编制比较乱，如超编用工中，合同工权益得不到保障，就能安排吃空饷。

2016年10月，就曾出现江苏扬州一干部自曝吃空饷的戏剧性一幕。扬州大运集团公司党总支副书记乔华余，称自己超过退休年龄两年了，但仍领在职干部的工资，每月8800多元，简直就是在吃空饷。

在这“自我举报”的背后，是退休转制惹的祸。

虽然身在企业，但乔华余的身份是事业编制，却拿着机关工资，成了“两不靠”，要将行政关系、组织关系和工资关系合并到新单位。两年前，乔华余退休时，单位所在地组织部门却没有他的档案，他成了“不在编不在册”人员，无法按照公务员待遇退休。

“吃空饷是老大难问题。”退休处级干部张梅(化名)对于吃空饷的盛行并不意外，“有人的原因，也有制度的原因”，她认为，编制人事、财务等制度缺失，执行不严、公开不力等都是问题。

权力的影子

制度因素之余，人的因素则是邱海山之流权力的腐败造成的。

法治周末记者查阅去年以来被报道的30起吃空饷事件，发现除3起以外，其余27起都有权力的影子，吃空饷人员基本都是领导自身，或由在职干部安排的其亲朋好友。

“我们这里有个干部，孩子大学还没毕业，却在老家某单位拿了几年工资……”2016年3月，湖北省委第五巡视组在广水市巡视期间，就核实有些党员干部个人长期吃空饷或安排子女、亲属和关系户吃空饷，有的占着编制外出经商，有些长期不上班，有些干部子女在上大学期间就占着编制领工资。

翻看这些案例，无论是一方高层领导，还是基层的一官半职，吃空饷似乎成了他们之间的“共同福利”。

2016年7月，湖北省潜江市人大常委会原党组书记、主任刘明刚被“双开”，其被指“违反组织纪律，利用职权和职务影响违规为亲属解决事业编制、挂名吃空饷”;同年10月，河北省邯郸市原常务副市长丁英辉被逮捕，河北省纪委通报其“利用职权违规为其亲属调动工作并吃空饷”。

身为人民教师，反而在珠宝店当经理，两年多不去上课却工资照拿，2016年6月，河南漯河一教师张某被举报吃空饷。当被人问起“这样长期不去学校上班行不”时，他说：“没事，有关系，已经和学校领导打过招呼，工资福利照发，没人管的。”

2016年5月，李新奇的“带薪坐牢”，更是奇葩。身为陕西省宝鸡市扶风县林业局下设的林业站副站长，李新奇已十多年不上班，长期在外做自己的生意。3年前，因为做生意违法，被判刑五年六个月，进了监狱，但单位里的工资却照发不误。去年3月，工资表仍显示，李新奇的工资为5200元。

“权力缺乏监督约束，就会造成腐败。”在张梅看来，吃空饷都是腐败造成的，人事、组织、财政等各个程序部门都可能涉及，“在不少地方吃空饷已经是潜规则，大家会睁一只眼闭一只眼。”

在杨建顺看来，无论是为自己还是为亲友，这种吃空饷都是以权谋私的行为，这是现有制度完全可以避免的，但却普遍出现，反映了现有编制、财务、审计等机制运行不到位。

“人事、财会、审计处于无序很可怕。”在杨建顺看来，即使编制、财务制度完善了，但得不到有效运作，这种权力式的吃空饷仍然无法解决。“要建立常规性的合法运营机制。”

具体而言，人社部门厘清编制和工资福利清单，财务部门根据清单实行，同时审计部门通过定期和不定期、正式和非正式介入审查，一起形成长效运作机制，从根源上避免吃空饷问题，杨建顺解释。

应加强行政问责

早在2014年国家开展吃空饷专项整治工作期间，就发现并追缴了一大批被吃掉的空饷。截至当年9月25日，全国共清理清退吃空饷人数162629人。

然而，现实证明吃空饷的“胃口”依旧不减，在邱海山、孟庆魁等四人被曝光之后，云南、山东、河南等各地又掀起了新一轮的严查吃空饷风暴。

张梅期待这次能够“治个彻底”。但在杨建顺看来，这种“运动式”的清理根本不可能根治吃空饷问题。

“运动时火热，过后又束之高阁。”杨建顺认为，这种专人专项的清理行动难以形成长效机制，且成本过大可能得不偿失，治理根源还是应在财务、编制制度的完善和监督运行机制的有效运行。

除了平时的常规监督，张梅更关注的是事后的问责。她认为，“问责不力”是吃空饷问题长久以来难以解决的原因之一。

“关于吃空饷入罪的呼声一直存在。”一位在职法官告诉法治周末记者，尽管将吃空饷归于诈骗或贪污罪等情形并非没有，但由于没有明确规定，仅是吃空饷现实中一般还是以清退所得和对官员违纪处分为主。

山东省定陶县政法委原书记、定陶县原副县长、定陶县原政协副主席、东明县原政协党组成员卢庆林，利用职权通过他人给3个子女办假身份证、伪造人事档案，进而安排3人进了3家单位的“事业编”，3人在未实际工作的情况下，7年“吃空饷”共计28.7万元。

2017年3月，山东省菏泽市中级人民法院作出终审判决，认定其帮子女吃空饷的行为构成贪污罪。

查阅上述27起涉及领导干部的吃空饷案件，除邱海山、刘明刚等人因多项违纪行为被移送检察机关以外，其余有后续问责的近10起案件其相关领导多被违纪处分，以党内警告居多。

法治周末记者从裁判文书网搜索吃空饷的相关刑事案件判决书，发现在2013年和2015年的两起涉及公职人员吃空饷事件中，吃空饷情节都未定罪。陕西省榆林市中级人民法院在判决中指出，被告人的吃空饷行为属于行政失职行为。

杨建顺指出，若情节特别严重达到贪污、受贿入罪条件的可追究刑责，但吃空饷最重要的是加强行政问责力度，净化机构和工作环境。在“吐出来”和罚款的基础上，根据情节程度予以记过、降级、降职等行政处分;同时，将之与诚信机制挂钩，让吃空饷的官员真正体会到“切肤之痛”。