1、问题的提出

党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略，深化改革加快东北等老工业基地振兴，建立更加有效的区域协调发展新机制。自中国经济发展进入新常态以来，东北三省与其他省份一样，告别了十几年的高速发展时期，经济增速开始放缓。然而令人意外的是，东北经济增速的放缓并不是平滑进行的，而是呈现一种加速下滑的态势。为了实现东北经济的企稳向好，加快实现东北再振兴，党中央国务院密集出台了一系列政策。与此同时，学界对于东北经济发展、东北再振兴的讨论也在持续进行，近期尤以经济学家林毅夫领衔的北京大学新结构经济学研究中心与吉林省发改委联合课题组推出的《吉林省经济结构转型升级研究报告(征求意见稿)》(以下简称《吉林报告》)最为引人注目。这份长达30多万字的报告提出：应扬长补短，既要保持吉林省的重工业优势，同时又应大力发展大农业、大健康、现代轻纺、现代装备等产业集群。学界在认同《吉林报告》所开出的“产业药方”的同时，对于吉林(乃至东北三省)是否应该发展现代轻纺产业产生了激烈辩论，以致形成了关于东北经济发展的“轻重之辩”。笔者认为，这种激辩非常有价值。作为对现有观点的一种补充，我们试图从人力资本专用性角度来解释目前东北经济发展面临的困局，并在此基础上给出加快实现东北再振兴目标的五点政策主张。

2、专用性人力资本的形成、积淀与东北经济发展格局的演变

从人力资本的可转移程度来看，大量文献将人力资本划分为两大类，即通用性人力资本和专用性人力资本。专用性人力资本，是指通过在职培训、学校教育、干中学和学徒培训等途径积累的，能为其所有者带来持续收益的，专用于特定领域的知识和技能。著名经济学家贝克尔首次提出的“企业专用性人力资本”概念，对专用性人力资本研究的影响最为深远，他对企业内部的专用性培训(构成企业专用性人力资本)和通用性培训(构成通用性人力资本)的经典分析成为专用性人力资本研究领域引用率最高的内容之一。笔者认为，作为一个独特的研究视角，专用性人力资本对于解释东北经济发展格局的演变具有相当程度的解释力，我们的核心观点主要体现在如下三个方面：

观点一：资源依赖型城市的变迁导致了专用性人力资本的形成及沉淀。东北地区城市化程度较高，根据2000年的全国人口普查资料，东北三省各自的城镇人口占全省人口的比重就远高于全国平均水平。城市是商品和服务贸易的发散和聚集地，城市越密集，交易成本就越低;城市化水平越高，区域经济发展的速度就越快。但这种结论只适合依靠市场机制作用自发演进的城市，并不适用于东北老工业基地。因为，自新中国成立以来，东北的城市化进程大都是依赖行政性资源配置手段推动的。东北三省的城市大多是资源依赖型城市和重工业城市，这类城市的普遍特点是城市功能过于单一，产业特点偏“重”，与轻工业偏向型城市相比，由于不需要发展主要以农产品为原料的轻工业，农业人口数量就偏少，从事重工业的产业工人是这些城市劳动力市场的主体。

在东北老工业基地，很多资源依赖型城市都是为了最大程度利用某些矿产资源而建立与运行的，如大庆的石油、本溪的钢铁和阜新的煤炭。在绝大多数的资源依赖型城市，以某些矿产资源的开采、加工和利用为主线，都形成了自成体系、封闭运行的特殊产业链。一旦可开采的矿产资源濒临枯竭，这些资源依赖型城市就会演变成资源枯竭型城市。依赖于特定矿产资源运营的产业链的中断，势必带来区域经济发展乏力和城市凋敝等一系列问题，同时，不可避免地会导致专用于特定资源的人力资本的沉淀。通常情况下，一旦劳动力进入和长期就业于资源依赖型产业链，企业或个人所进行的人力资本投资在边际上就会偏向于这种产业链，潜移默化就会形成特定的人力资本结构——这种人力资本结构体现出针对资源依赖型产业的专用性。如果矿产资源在很长时期内都是相对充裕的，那么随着人力资本专用性的增强，劳动力就获得了更多的专用性知识技能，这些知识技能可以提高劳动者的边际生产率。如果工资设定遵循边际工资等于边际生产力的原则，这些专用性较强的人力资本就能获得更快的工资增长和职位晋升。所以，在资源丰裕期，无论是企业还是个人，进行专用性人力资本投资都能获得较高收益，而且也愿意通过专用性人力资本投资继续强化企业与劳动力之间的双边垄断关系。这是因为，随着专用性人力资本投资数量的增加和投资质量的增强，劳动力获得了必要的掌握所使用的特定机器的知识、技术以及发生问题时在什么地方向谁询问等与企业内环境有关的常识。多数情况下这些知识在别的企业、别的工厂无法发挥作用。由于这些“常识”只在特定的企业环境中对提高生产力有作用，在其他的企业环境中价值就会降低，所以一旦进行了关于企业环境知识的大量的专用性人力资本投资，为了收回投资成本，保持与现职企业的长期交易关系就是值得的。然而，随着特定矿产资源的逐渐枯竭，整个资源依赖型产业链无法再长期维持，激励专用性人力资本投资的长期交易环境不复存在，所积聚的专用性人力资本就有很大概率会成为沉淀成本。在《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》认定的资源型城市名单中，东北地区共有地级资源型城市21个，约占东北地区地级城市总数的61.8%，约占全国地级资源型城市总数的16.9%;在《全国老工业基地调整改造规划(2013—2022年)》认定的老工业基地城市名单中，东北地区共有地级老工业基地城市23个，约占东北地区地级城市总数的67.6%，约占全国地级老工业基地城市总数的24.2%。在这种局面下，随着资源依赖型城市的变迁，既定的专用性人力资本就会发生沉淀或面临高昂的转型成本。

观点二：重工业偏向型产业结构导致了专用性人力资本的形成及沉淀。从“一五”计划开始，我国就一直在执行重工业优先发展的赶超战略。由于东北地区既定的产业优势，本身就具有发展重工业的产业基础，所以从“一五”计划的156个重要工业项目开始，国家不断投向东北地区偏向于重工业的物质资本和人力资本，进一步推进和强化了东北地区的重工业偏向型产业结构。例如，从156个项目的省际分布来看，辽宁有24个，吉林有11个，黑龙江有22个，分布在整个东北地区的项目数量超过了1/3。但是，重工业本身就具有的资本密集性的特点，造成了在重工业偏向型的区域经济中，吸纳劳动力就业的能力较弱。于是，与轻工业偏向型的区域相比，重工业偏向型的区域从一开始就形成了较多的物质资本与较少的劳动力相匹配的格局。需要注意的是，重工业的产业运行特点内在地要求劳动力的岗位设置必须要有更为细致的分工，而且不同岗位分工的差异性要远大于消费型产业内部的岗位分工差异。

我们可以从具体的职业分类状况来观察这种差异。《中华人民共和国职业分类大典》将我国的职业划分为8个大类，66个中类，413个小类，1838个细类。与第六大类(生产、运输设备操作人员及有关人员)相比，其他七个大类所要求和必需的细类职业数目相对较少，在这些职业中就业的劳动力面对的岗位分工性不强，职位之间所要求的知识技能差异相对较小。在第六大类——生产、运输设备操作人员及有关人员的1119个细类职业中，可以完全划归重工业的细类职业就有595个，而可以完全划归轻工业的细类职业只有283个，这就反映了重工业与轻工业具有不同的岗位细分要求。

由于就业于重工业部门的劳动力面对的是更细化的岗位职责，而且不同岗位之间的差异化程度又很高，一旦劳动力长期就业于某一工作岗位，在职培训和边干边学效应都会导致这些劳动力其他的知识技能逐渐退化，渐进地形成了针对该行业特定岗位的专用性人力资本。而且，专用性越强，劳动力的其他功能退化得越明显，在职位流动和工作搜寻中就越不容易找到匹配职位。

观点三：体制专用性人力资本限制了劳动力再就业选择。以上，我们探讨了专用于特定矿产资源和产业链的人力资本对东北老工业基地劳动力转岗再就业的影响。实际上，我们的整个分析过程都是以计划经济体制或转轨经济环境为背景，因为计划经济体制及其微观基础——国有企业，在东北老工业基地建立时间最早，持续时间最长，影响面及影响程度最大。

我们知道，在计划经济体制下甚至在体制转轨初期(1978—1997年前后)，国有企业实际上都在持续地与其内部职工签订一种提供完全保险的隐性的长期雇佣合约：国有企业保证企业职工端的是“铁饭碗”，没有失业、下岗的威胁，职工也不可能自由变换工作单位(调动工作受到计划指标的严格控制)。由于这种长期合约的存在，国有企业和内部职工都会预期到双方的交易关系是相当长的(从进入企业到退休再到退休后)，任何一方都没有中断交易的激励，于是，国有企业与内部职工共同为服务于这种体制的专用性人力资本进行投资。

既定的体制专用性人力资本在另外一种体制下是会贬值的，一旦外生变量(如始于1997年的国有企业实行的大规模下岗方案)导致这种(隐性的)长期雇佣合约突然中断，这时无论是国有企业还是内部职工都无法及时调整其对体制专用性人力资本的投资，造成很多预期收益都无法得到补偿，于是产生了大量的沉淀成本，由于这些成本在另外的体制下无法完全收回，就会造成“人力资本粘性”和“人力资本失灵”现象。

3、利用专用性人力资本存量加快实现东北再振兴的政策选择

如何利用好前述东北地区既有的专用性人力资本存量，是加快实现东北再振兴的政策选择的重要组成部分。为此，笔者提出以下五点建议：

一是必须在继续推进建立独立完整的国家工业体系的理念下，充分利用东北的重工业优势地位，促进东北制造业继续迈向中高端。

人力资本结构是在经济发展演进格局中形成的，具有类似于路径依赖的特点。由路径依赖所形成的锁定效应是短期内无法改变的，因此必须实事求是，继续利用和发挥好东北地区的重工业优势地位，在深化供给侧结构性改革的进程中，促进东北三省的制造业迈向中高端。

工业是立国之本，工业强才能国家强。特别是中国作为一个社会主义大国，大力发展工业更是应对国际形势变化的产业根基。虽然我国已成为世界第一制造业大国，但还不是世界第一制造业强国。为了在世界制造业强国竞争中脱颖而出，2015年5月国务院印发了《中国制造2025》，提出了建设实现制造强国的宏伟目标，以及实现目标的五大基本方针——创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本。

因此，继续深化发展东北地区的制造业，尤其是新兴制造业，既是产业迈向中高端的需要，也是促进新兴服务业以及绿色农业发展的需要。为此，在人才外流的局面下，要抓住目前东北地区高技术产业、装备制造业快速发展所带来的产业迈向中高端的有利局面，出台切实可行的政策来增强制造业对于东北地区劳动力的吸引力，抑制东北地区制造业人力资本的过快流失，实现既有人力资本对于东北地区制造业发展的有力支撑。

二是在致力于推进东北地区重工业转型升级的同时，也应该大力推动以农业深加工为主的轻工业的发展。

笔者认同《吉林报告》所倡导的发展轻工业的提议，但是在具体的轻工业部门指向上，并不认可其发展轻纺工业的观点。我们认为，如果是着眼于补轻工业的短板，那也应该正视珠三角、长三角已经形成了非常完善的轻纺工业集群生态的发展格局，不能照搬一般的发展中国家的产业结构变迁模式，要理性看待东北地区发展轻工业的资源禀赋与人力资本比较优势。

笔者认为，东北三省如果要发展轻工业，应该以黑龙江为重点，充分利用黑龙江的种植业、林业、畜牧业、渔业等农林牧渔业持续健康发展的态势，发展大农业，促进以农业深加工为主的轻工业发展格局的形成。

三是综合协调实体经济与非实体经济的发展，为东北实体经济的健康可持续发展创造更有利的环境。

要通过财税、金融、产业等领域政策之间的协同一致，将非实体经济(尤其是股票市场、房地产市场)的投资(投机)收益管控在合理区间，实现实体经济与非实体经济之间的协调发展，从而确保实体经济尤其是制造业的发展有一个相对良好的外部环境，以实现定向于实体经济的投资的合理增长，促进实体经济尤其是制造业的发展。归根结底，只有东北地区的实体经济实现了健康可持续发展，才会有更多的更优秀的劳动者愿意选择到实体经济中就业，也才能促进实体经济的就业扩展和质量提升。

四是继续发挥创新创业的带动作用，推动与重工业发展相配套的小微民营企业的发展。

根据国家统计局的数据，经简单测算可以发现，2013—2016年这四年新登记企业占新登记市场主体的比例分别为22%、28%、30%和33%，呈加速增长的变化态势。也就是说，随着“放、管、服”改革的持续推进，劳动者创办企业的便利化程度不断提高，大批灵活就业人员进入了企业就业，就业稳定性不断增强。虽然我们没有找到东北三省这方面的相应数据，但按照趋势一致性的分析逻辑，东北地区在创新创业方面也应在呈现这一变化趋势。

据此笔者认为，要通过实施三大转变，全面推进创新创业，推动与重工业发展相配套的小微民营企业的发展。首先，要从着眼于政策制定向制定与执行并重转变。一方面要坚持政策协同，实现落地生根。加强创业、创新、就业等各类政策统筹，部门与地方政策联动，确保创新创业扶持政策可操作、能落地。另一方面要因地制宜，鼓励东北各级地方政府根据各地条件和比较优势制定有针对性的扶持政策。其次，从注重政府扶持向政府力量和市场力量并重转变。对于创新创业而言，政府的作用主要应体现在两点：持续打造一个良好的创新创业环境和营商环境、通过适当的政策干预支持创新创业。最后，从生存型创业向机会型创业转变，为此必须做到两点：继续打造一个拥抱创业者的友善的创业环境;出台更为细化的政策，推动科研人员、大学生、境外人才加入创业大军。

五是着眼于人力资本对东北经济可持续发展的支撑作用，重塑生产人力资本的教育培训体系。

在计划经济时代甚至在市场化取向改革的初期，为了培养专用于资源依赖型城市、重工业产业链和既定体制的人力资本，东北地区的教育培训体系(尤其是职高技校系统)，很好地实现了对专用性人力资本的培养，有力地支撑了东北经济的发展。而在2003—2012年这一东北地区经济的高速发展期，随着东北国企改革(尤其是央企改革)的深化，由于国有部门对于劳动力的吸纳效应的边际递减，定向于国有企业需要的教育培训体系逐步解体，偏向于通用性人力资本培养的教育培训体系渐进发展，以至于新增劳动力的人力资本越来越不需要与特定行业、职业领域挂钩，这种格局就推动了东北地区的青壮年、高学历劳动力不断以“孔雀东南飞”的模式流失，东北经济发展失去了优质人力资本的支撑。

笔者认为，着眼于东北地区实体经济的发展、制造业迈向中高端以及新兴服务业、生产性服务业的加快发展，必须在通用性与专用性的动态平衡中实现生产人力资本的教育培训体系的重塑。从全国就业格局来看，在既有的长三角、珠三角、环渤海这三大区域就业中心的地位继续巩固的同时，伴随产业梯度转移、中心城市就业吸纳力的增强和中西部地区的经济发展，带动了重庆、四川、河南、安徽、江西、湖北等地就业规模的扩大，在这些省市，正逐步围绕省会城市(直辖市)形成了新的一批区域就业中心，但与此同时，支撑东北经济发展的大连、沈阳、长春、哈尔滨这些中心城市的就业吸引力却在逐步下降。为此，一方面要充分尊重劳动力追求更高就业质量的需求，在生产人力资本的教育培训体系中，大力增加适用面更广的通用性知识技能的比重;另一方面，为了保证东北再振兴可以得到匹配人力资本的支撑，结合未来东北要形成“一个支撑带、五大基地”(全国经济发展的重要支撑带，具有国际竞争力的先进制造业装备基地、重大技术装备战略基地、国家新型原材料基地、国家现代农业生产基地和重大技术装备的研发基地)的战略定位，确保上述领域的产业发展可以得到相应专用性人力资本的支撑，只有在通用性与专用性的动态平衡中重塑生产人力资本的教育培训体系，才能够在确保“就业这一最大民生”的过程中，实现东北经济的可持续发展。